农业农村部中央农办国家发展改革委财政部中国人民银行金融监管总局关于印发《坚持农业农村优先发展完善乡村振兴投入机制实施方案》的通知
各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团农业农村（农牧）厅（局、委）、党委农办、发展改革委、财政厅（局），中国人民银行上海总部，各省、自治区、直辖市及计划单列市分行，各金融监管局：
现将《坚持农业农村优先发展、完善乡村振兴投入机制实施方案》印发给你们，请结合实际抓好贯彻落实。
农业农村部中央农办 国家发展改革委
财政部中国人民银行 金融监管总局
2026年8月18日
坚持农业农村优先发展
完善乡村振兴投入机制实施方案
为落实农业农村优先发展要求，持续加大“三农”投入力度，完善乡村振兴投入机制，持续提高强农惠农富农政策效能，制定本方案。
一、总体要求
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党的二十大和二十届历次全会精神，认真落实四中全会部署，深入贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持农业农村优先发展，健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保乡村振兴投入力度不断增强，促进“三农”领域投入结构不断优化。到2030年，基本建立与农业农村发展水平相适应、结构合理、方式科学、质效并重的乡村振兴投入机制，为巩固拓展脱贫攻坚成果、加快补齐农业农村现代化短板弱项、扎实推进乡村全面振兴提供有力支撑。
二、健全多元投入格局
（一）强化政府资金优先保障。优先保障农业农村领域一般公共预算投入，优化投入结构、重点和方式，按规定落实好土地出让收入用于农业农村相关政策。加大对粮食主产区的利益补偿力度，实施粮食产销区省际横向利益补偿，完善产粮大县奖励政策，进一步提高财政补贴精准性，切实保护农民种粮和地方政府抓粮积极性。发挥现有资金渠道作用，积极支持农业农村重大基础设施建设、农村人居环境整治，深入推进乡村生态文明建设和文明乡风建设，推动农村基本具备现代生活条件。保持中央财政常态化帮扶资金规模及省市两级投入资金规模稳定。
（二）发挥债券资金支农作用。统筹用好各类债券资金，支持符合条件的乡村基础设施建设、产业发展和公共服务项目。坚持自上而下、软硬结合，高质量推动农业农村领域“两重”建设。支持各地将专项债券资金用于符合条件的农业农村项目，提高项目储备质量，更好发挥专项债券在农业农村领域强基础、补短板、惠民生的积极作用。各地可根据自身实际情况通过一般债券资金支持符合条件的农业农村项目。鼓励符合条件的公司发行乡村振兴债券。
（三）提升信贷资金支农效能。深入实施金融支持乡村振兴专项行动，综合运用货币政策工具，在不新增地方政府隐性债务前提下，支持金融机构为乡村振兴领域提供信贷支持。优化涉农领域信贷投向，推动各类金融机构向产粮（油）大县、制种大县、乡村振兴重点帮扶县等提供支持，重点做好粮食稳产保供、乡村振兴重要产业、农业农村基础设施、农业科技创新等领域信贷资金投放。落实好帮扶小额信贷政策，精准支持防止返贫致贫对象和需要继续帮扶的原建档立卡脱贫人口发展生产、增加收入。支持银行机构在依法合规前提下，创新并推广与农业农村需求相匹配的信贷产品，加大首贷、信用贷等产品供给和续贷政策实施力度。为符合条件的农产品经纪人、产销类农民合作社等产地流通主体提供信贷支持。完善涉农资产评估机制，探索建立确权颁证、价值评估、抵押登记、资产处置等管理制度，推广畜禽活体、农业设施等抵押融资贷款，创新发展农机装备、农产品仓单、资产经营权使用权等抵质押融资。提升农村数字金融水平，拓展信贷市场服务平台、农业经营主体信贷直通车、农业农村基础设施建设融资项目库等平台的投融资对接服务功能。
（四）用好保险支农政策工具。健全多层次农业保险体系，加快农业保险高质量发展。推动关系国计民生和粮食安全农产品保险发展，用好用足稻谷、小麦、玉米、大豆完全成本保险和种植收入保险政策。支持发展地方优势特色农产品保险，稳定农户收益。支持保险机构丰富保险产品体系，扩大涉农保险产品供给，鼓励保险机构按市场化原则积极自主发展农田保险、农机保险、农村居民人身保险等，充分发挥保险服务农业全产业链建设作用。鼓励有条件的地方降低乡村振兴重点帮扶县农业保险县级保费补贴承担比例。推进农业保险精准投保理赔，鼓励保险机构参与灾害救助和应急管理体系建设，积极开展灾害预警和风险减量服务，提升承保理赔服务质效。
（五）激发民间投资活力。发挥好民间投资在乡村振兴中的积极作用，引导民间投资依法规范有序投入乡村振兴。按照法治化、市场化原则，综合运用贷款贴息、投债联动等方式，调动耐心资本投入农业农村的积极性。完善鼓励引导公益慈善等社会力量投入乡村振兴的举措。支持以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量形成投入合力。积极支持符合条件的涉农企业上市融资，助力农业科技领军企业等经营主体利用多层次资本市场加快高质量发展。
（六）盘活用好农村资源资产。健全农村基层党组织领导机制，鼓励农村集体经济组织因地制宜探索资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等路径发展新型农村集体经济，增强其自身发展能力。加快推动农村产权流转交易和融资服务平台建设应用。建立统一的脱贫攻坚国家投入形成资产登记管理台账，创新项目运营模式，促进资产有效盘活、高效利用，持续发挥联农带农作用。深化农村集体“三资”管理，指导农村集体经济组织规范投资行为，审慎选择经营方式，稳健开展经营活动。支持符合条件的涉农项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。鼓励各类企业与村集体通过村企合作等模式，在农村地区合理开展光伏、风能、水电、生物质能等能源项目建设和运营。
三、强化协同联动
（七）促进政府投入、金融支持、民间投资协同发力。强化政府性融资担保体系对农业经营主体和服务主体的担保支持，加快健全各级农业融资担保平台，支持全国农业信贷担保体系发挥积极作用，为新型农业经营主体提供便捷高效优质的担保服务。完善涉农贷款风险补偿机制。鼓励通过各级政府重大项目管理平台、农业农村投融资项目库向金融机构、民间资本推送涉农项目信息。落实政府和社会资本合作（PPP）新机制，推动在乡村产业发展和公共基础设施建设中形成投入合力。
（八）促进农业产业政策、投资政策、贸易政策协调联动。建立产业政策引导、投资政策保障、贸易政策协同的联动机制，放大政策集成效应，促进消费和投资、供给和需求良性互动。加强市场信息发布和预期引导。促进农产品产供销精准衔接，优化供给端、创新流通端、激活市场端，满足多样化、品质化、差异化消费需求，引领供需结构升级。拓宽多元化投融资渠道，以发展农业新质生产力为重点，促进农业产业延链强链补链，提升农业综合生产能力和竞争力。加强“三农”投资形势分析研判。完善农产品贸易与农业生产协调机制。
（九）强化价格、补贴、保险等政策支持和协同。推动价格政策、补贴政策和保险政策“三位一体”、同向发力，稳定收益预期，增强投资动力。完善粮食等重要农产品价格形成机制，推动粮食和重要农产品价格保持在合理水平。完善稻谷、小麦最低收购价政策，保持托底功能定位，合理确定最低收购价水平。完善承包地经营权流转价格形成机制，健全农资保供稳价应对机制。完善耕地地力保护补贴政策。实施好农机购置与应用补贴政策，推进补贴机具有进有出、优机优补。强化保险在风险分担、损失补偿、融资增信等方面的作用，发挥保险机制对财政补贴资金的放大效应，助力农民增收。
四、健全工作责任体系
（十）压实工作责任。实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作机制，压实地方政府乡村振兴投入责任，强化部门间沟通协作，形成工作合力。发挥规划对农业农村投资的引导和规范作用。提升金融服务乡村振兴常态化工作协调机制效能，精准做好融资辅导和金融支持。进一步做好乡村振兴投入统计工作。
（十一）强化要素保障。坚持从实际出发，加大乡村振兴各类要素保障力度，促进各类要素资源高效配置。推动城乡要素双向流动，激励各类人才下乡服务和创业就业，大力培养乡村实用人才。严格落实乡村振兴相关土地政策，节约集约利用农村集体经营性建设用地，推动充分利用存量用地，倾斜安排新增用地指标，出台设施农业用地相关办法，分类保障乡村发展用地。优先保障农业农村项目用水、用电、用能等方面需求。
（十二）优化投资环境。增强农业农村投资政策取向一致性和有效性，规范行政执法行为，切实保护经营主体合法权益。营造公平公正的市场环境，保障各类经营主体依法平等使用各类生产要素和公共服务资源，防止各类垄断、不正当竞争行为损害农民利益。强化服务意识，优化审批流程，细化量化服务标准，为经营主体提供便捷高效的政务服务，落实好支持农业农村发展相关税收优惠政策，抓好涉企收费长效监管机制落实落地。
（十三）加强监督管理和激励约束。健全乡村振兴政府投资项目全生命周期监管和资金全链条监管体系，及时排查风险隐患、堵塞管理漏洞、提升监管效能，推动各类监督贯通协调，做好政策和项目信息公开，切实防范挤占挪用、骗取套取财政资金等问题。加强金融服务乡村振兴成效评估，引导金融机构更加精准服务乡村振兴。强化乡村振兴领域项目支出绩效评价，按项目类型制定不同绩效评价指标，提高绩效管理实效。完善激励约束机制，将资金项目监管、绩效管理等结果作为财政预算安排、投资规模确定、支持政策调整的重要参考。
格高律师点评：
（点评人：格高所创始合伙人陆星州）
2026年9月，经中央深改委审议通过，农业农村部、中央农办、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、金融监管总局联合印发了《坚持农业农村优先发展、完善乡村振兴投入机制实施方案》（以下简称《方案》）。这是继《乡村振兴促进法》实施后，国家在“三农”投入领域最具系统性的一份顶层设计文件。
作为长期关注乡村振兴法律实务的律师，我注意到《方案》的亮点不仅在于“加大投入”，更在于机制重塑与合规边界的明确。对于地方政府、村集体经济组织、涉农企业以及金融机构而言，读懂这份文件，既是把握政策红利的窗口，也是防范法律风险的必修课。
一、多元投入的“四梁八柱”：从财政独撑到多方合力
《方案》最核心的框架，是“财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与”的多元投入格局。农业农村部负责人在解读中给出了几组关键数据：2025年全国农林水财政支出达2.35万亿元，涉农贷款余额达53.57万亿元。数字背后，折射出一个现实：单靠财政无法支撑乡村振兴的全部资金需求，必须打通金融和社会资本的进入通道。
从法律视角看，《方案》在债券、信贷、保险、民间投资四个维度上的部署，直接关联到不同主体的权利义务配置：
债券资金支农：支持专项债用于符合条件的农业农村项目，鼓励发行乡村振兴债券。这意味着地方政府和城投平台在项目谋划时，需要更加注重项目的收益自平衡能力，否则发债容易偿债难。
信贷资金支农：明确“在不新增地方政府隐性债务前提下”提供信贷支持。这条红线必须划清——涉农信贷可以发力，但不能异化为地方隐性债务的新马甲。
保险工具：完全成本保险和种植收入保险的推广，实质上是将部分农业经营风险从农户向保险机构转移。对于新型经营主体而言，这是风险管理的法律工具，而非可有可无的“额外开支”。
二、盘活农村资源资产：律师最关注的合规敏感带
《方案》将“盘活用好农村资源资产”列为拓宽投入渠道的六大举措之一。这是律师在实务中最需要提示合规风险的部分，因为涉及土地和集体资产的处置，稍有不慎就可能触碰法律底线。
（一）集体经营性建设用地入市：试点结束后的衔接问题
河南的试点数据颇具参考价值：17个试点县共入市173宗、面积2299.73亩、成交金额4.26亿元，带动产业投资51.88亿元。安徽的试点同样显示，11个试点县入市114宗，带动产业投资61.70亿元。
但需要特别注意的是，本轮试点已于2024年12月底结束。试点期间的一些突破性做法，在试点结束后能否继续适用，取决于上位法的修改进程和自然资源部的新规。对于正在洽谈入市项目的地方政府和村集体，我们建议：逐项核查当地是否已出台试点后的衔接政策，避免依据已失效的试点文件签约。
（二）农村集体经济组织的法律地位：特别法人不是“万能护身符”
2025年实施的《农村集体经济组织法》赋予集体经济组织“特别法人”资格，明确其不适用破产法律的规定。这在一定程度上隔离了集体经济组织的经营风险。但《方案》鼓励“盘活用好农村资源资产”，意味着集体经济组织将更深度地参与市场交易。
需要警惕的是：特别法人资格不等于交易行为的免责。集体经济组织在出让、出租集体经营性建设用地时，仍需遵守《土地管理法》《农村土地承包法》的强制性规定。实践中，未经民主决议程序（成员大会或代表大会）擅自处分集体资产的，相关合同可能因违反民主议定原则而被认定无效。
三、协同联动的法律深意：政策组合拳如何打
《方案》强调“促进政府投入、金融支持和民间投资协同发力”。从法律实务角度，协同发力的关键是权益保障机制的贯通。
以高标准农田建设为例，湖南湘乡探索的“投贷联动”模式值得关注：种粮大户作为建设主体参与投资，财政给予总投资75%的补助，建成后每亩节省机械和人工成本约200元，整体效益提升超20%。湖南全省通过“高标准农田+指标交易或租金收入+产业培育”等模式，撬动社会资金近40亿元。
这类模式的法律要点在于：财政补助资金的拨付条件、社会资本的退出路径、建成资产的权属归属，必须在项目启动前以书面协议明确。实践中常见的纠纷是：补助资金到位后项目方拖延建设，或建成后村集体主张资产归其所有而否定投资方的权益。这些都需要在合同层面做前瞻性设计。
四、实务建议
结合《方案》精神和我们在涉农法律服务中的经验，我们向不同主体提出以下提示：
对地方政府和村集体：盘活集体资产前，务必完成两项“体检”——权属是否清晰（集体经营性建设用地是否有合法的登记或审批手续）、程序是否合规（是否经成员大会民主决议）。缺少任何一项，交易的法律根基就不牢固。
对涉农企业和金融机构：涉农信贷和投资项目的尽调，不能只看项目本身，还要审查集体经济组织的内部决议、土地入市的审批文件、收益分配方案的合规性。一个看似诱人的产业项目，如果落地的土地权利存在瑕疵，后续的抵押、融资、退出都会受阻。
对新型农业经营主体：信用贷、首贷政策的放宽是利好，但要注意信用评价的持续维护。塔城的实践表明，信用评价是动态复评的，履约情况、产业参与度都会影响信用等级。一旦出现逾期或违约，不仅影响本主体融资，还可能连带影响所在村的整体信用评价。
结语
《方案》的目标是到2030年“基本建立与农业农村发展水平相适应、结构合理、方式科学、质效并重的乡村振兴投入机制”。对于法律人而言，这份文件的意义在于：它既打开了资金进入乡村的闸门，也划定了合规操作的边界。在乡村振兴的投入浪潮中，谁能把法律功课做在前面，谁就能走得更稳、更远。
（本文仅代表作者个人观点，不构成正式法律意见。具体项目请咨询专业律师。）
