“十五五”规划及历次五年规划（计划）编制脉络梳理

    新中国成立以来，我国共编制实施了14个五年规划（计划），这14个五年规划（计划）是新中国70多年发展的一个个持续传承、不断发展、至关重要的里程碑。每一个五年规划（计划）的编制和落实，都积累了丰富的社会主义建设经验，有力地推动了我国社会主义现代化进程。回顾我国已编制实施的14个五年规划（计划），一般可通过归入如下三个阶段进行：

（一）计划经济体制下的五年计划

    这一阶段，我国制定实施了5个五年计划，奠定了我国工业化、现代化的基础，基本形成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，为开展社会主义建设积累了经验。

1.“一五”计划（1953—1957）

    1951年，党中央决定自1953年起实施第一个五年计划，主要目标是推进国家工业化的建设。1955年7月第一届全国人民代表大会第二次会议通过。截至1957年底，“一五”计划所有的指标都全面超额完成，特别是实施完成了苏联援建的156个重大工程，填补了中国许多工业门类的空白，对中国工业化起步具有决定性作用。

2.“二五”计划（1958—1962）

“二五”计划作为党中央的建议，在1956年中国共产党第八次代表大会上通过。由于实施过程中的巨大波动，“二五”实际上分成1958年～1960年“大跃进”阶段和1961年～1962年进入调整时期两个阶段。1961年1月，中共八届九中全会正式决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针。二五计划期间为我国社会主义建设积累了经验和教训；武汉钢铁公司和包头钢铁公司先后建成投产。

3.“三五”计划（1966—1970）

    “三五”计划从1964年初开始研究和编制。1964年5月，由国家计委提出，经中央工作会议讨论并原则同意了《第三个五年计划（1966-1970年）的初步设想》。但之后，依据中共中央提出的“备战、备荒、为人民”的战略方针，1965年9月初国家计委重新草拟了《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》，明确提出：“三五”计划必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，加快“三线”建设。
    “三五”计划时期我国国民经济增长速度较快，但同样经历了大起大落。工农业总产值增长率为9.6%，完成计划数的164%；工业总产值增长率为11.7%，完成计划数146%。与此同时，国民经济的增长也经历了第一年的上升和随后两年的全面下滑，到最后两年增长又呈现剧烈波动的局面。但是另一方面，三线建设取得了令人瞩目的成就，改变了过去的工业布局，内地工业产值的比重上升，当然三线建设也存在投入巨大和效益偏低等问题。这一时期国防科技取得了一系列重要突破，成功进行了我国第一颗氢弹爆炸试验，发射了第一颗科学试验卫星

4.“四五”计划（1971—1975）

    1970年开始进行编制。并由1971年开始实施至1975年结束。1973年，中共中央两次修改“四五”计划的高指标，逐步调整了以战备为中心的战略，开始强调经济效益，注意沿海和“三线”地区并重，大规模的“三线”建设进入收尾阶段。经过1975年邓小平主持的整顿工作，“四五”计划得到了基本完成。

    尽管存在着计划编制不合理、国民经济结构失调、经济效益低下等重大问题，但是，在当时的困难条件下，“四五”期间建成了一大批骨干企业、重点项目和基础设施，国家经济总量比以往有较大增加，而没有出现“大跃进”后严重倒退的三年经济困难局面。可以说，“三五”、“四五”计划是中国建立独立的比较完整的工业体系的重要阶段。

5.“五五”计划（1976—1980）

    1975年，中共中央制定了《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要（草案）》，安排了“五五”计划。党的十一届三中全会以后，1979年4月，中共中央工作会议正式提出“调整、改革、整顿、提高”的方针(新八字方针)，并从这一年开始对国民经济进行调整，“五五”计划指标相应作了较大幅度的调整。1980年底，国民经济主要比例关系开始改善，生产和建设也取得较大发展。一般认为，“五五”计划是计划经济体制时期的最后一个五年计划。

（二）向社会主义市场经济体制转轨时期的五年计划

6.“六五”计划（1981—1985）

    与前几个五年计划不同的是，从“六五”计划开始，五年计划除了国民经济发展计划外，增加了社会发展的内容。“六五”计划，在1975年和1978年曾结合“五五”计划编制过两次。中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议后，中央指出，“六五”计划需要重新编制。1982年12月经第五届全国人民代表大会第五次会议审议批准，向全国人民公布。

    “六五”计划的基本任务是，继续贯彻执行调整、改革、整顿、提高（1979）的方针，进一步解决过去遗留下来的阻碍经济发展的各种问题，争取财政经济状况根本好转，实现财政收支基本平衡，并为第七个五年计划期间国民经济和社会发展奠定更好的基础，创造更好的条件。“六五”时期取得各项成就的根本原因是实行了具有深远历史意义的三大战略转变：①在经济和社会的发展战略上，从片面追求工业特别是重工业产值产量的增长，开始转向以提高经济效益为中心，注重农轻重协调发展，注重经济、科技、教育、文化、社会的全面发展。②在经济体制上,从管得过多、统得过死的僵化体制,开始转向适应在公有制基础上有计划发展商品经济要求的、充满生机和活力的新体制。③在对外经济关系上，从封闭半封闭经济开始转向积极利用国际交换的开放型经济。“六五”时期，全党全国工作重心转移到经济建设上来。随着建立农村家庭联产承包责任制、建设经济特区、实施沿海开放等一系列重大改革和重大政策的实施，我国农业生产能力大幅提升，乡镇企业、民营经济异军突起。

7. “七五”计划（1986—1990）

    1983年，国务院着手组织“七五”计划的起草工作，l985年上半年拟订了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》。这个《建议》经党的十二届四中全会原则通过后，提交1985年9月的党代会审议通过。国务院根据《建议》，对计划安排又反复研究、平衡、测算，1986年3月审定完毕，将《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》(1986-1990年)提交六届人大四次会议审议批准。这是我国社会主义计划经济史上是第一次做到“在一个新的五年计划刚刚起步的时候，国家就制订出了完整的经济和社会发展计划。”

    “七五”期间国民经济和社会发展的主要任务是：①进一步为经济体制改革创造良好的经济环境和社会环境，努力保证社会总需求和总供给的基本平衡，使改革更加顺利地开展，力争在五年或更长一些时间内，基本上奠定有中国特色的新型社会主义经济体制的基础。②保持经济持续稳定增长，在控制固定资产投资总额的前提下，大力加强重点建设、技术改造和智力开发，在物质技术和人才方面为九十年代经济和社会的继续发展准备必要的后续能力。③在发展生产和提高经济效益的基础上，继续改善人民生活。

    “七五”计划实施期间，我国国民经济比例失调问题凸现。1988年和1989年出现了高通货膨胀，1989年还出现了严重的政治风波，改革开放一度面临十分严峻的局面。在复杂的政治经济形势下，“七五”计划的完成情况不尽理想，完成计划百分数均值为122%，完成率为71%，基本完成率为71%

    这一时期经济继续保持较高增长，完成了各项经济增长指标，但经济波动剧。“七五”期间国民生产总值的年增长率为7.8%，完成计划的104%，但通货膨胀率高达10.6%。各项经济速度指标均完成，工业增长率为13.2%，完成176%；农业增长率为4.7%，完成118%。这一时期固定资产投资大幅增加，固定资产投资的各项指标均以计划1.5倍左右完成。“七五”时期，农产品和消费品匮乏的局面得到缓解。1990年11月，上海证券交易所正式成立，并于同年12月开业。

8.“八五”计划（1991—1995）

    1991年4月，全国人大七届四次会议审议通过国务院《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》。以1992年邓小平同志重要谈话和中共十四大为标志，“八五”期间中国改革开放和现代化建设进入新的阶段。“八五”期间成为中国改革开放推进最快的时期，确立了社会主义市场经济目标，形成了总体开放的格局。

    从实施结果来看，“八五”计划完成得较为理想。完成百分数均值为267%, 完成率为89%，基本完成率为89%，我国国民生产总值年均增长率为12%，原定2000年实现国民生产总值比1980年翻两番的目标提前五年实现。以分税制为核心的新财政体制，以增殖税为主体的新税制已经基本建立并正常运行。政策性金融和商业性金融初步分开，汇率顺利并轨，新的宏观经济调控框架初步建立，市场在资源配置中的作用明显增强，以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局已经形成。

9.“九五”计划（1996—2000）

    1995年9月28日，中共十四届五中全会通过了《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》。这是中国社会主义市场经济条件下的第一个中长期计划，是一个跨世纪的发展规划。

    1996年3月，全国人大八届四次会议通过了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。“九五”国民经济和社会发展的主要奋斗目标确定为：全面完成现代化建设的第二步战略部署，2000年，在中国人口将比1980年增长3亿左右的情况下，实现人均国民生产总值比1980年翻两番；基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平；加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制；2010年国民经济和社会发展的主要奋斗目标是：实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。

    “九五”时期，虽然经历了亚洲金融危机的冲击，但我国经济仍然保持平稳较快增长。国民经济持续快速健康发展，综合国力进一步增强。国内生产总值2000年达89404亿元，平均每年增长8．3％，人均国民生产总值比1980年翻两番的任务，已经超额完成。2000年国家财政收入达13380亿元，平均年增长16．5％。主要工农业产品产量位居世界前列，商品短缺状况基本结束。产业结构调整取得积极进展。

（三）市场经济体制建立后的五年规划（计划）  

10.“十五”计划（2001—2005）

    1999年11月，中央政治局确定，党的十五届五中全会以“十五”计划为议题，并决定成立《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（以下简称《建议》）起草小组。2000年10月，中共十五届五中全会召开并审议通过了《建议》。国务院根据《建议》，编制了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，并于2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准。

    中期评估作为五年规划的一部分，首次被官方提出是在“十五”计划期间。2003年，在“十五”计划实施过半的时候，中国开展了第一次五年计划中期评估，并由国家发展改革委发展规划司提交了《十五计划实施情况的中期评估报告》。

    “十五”期间国民经济和社会发展的主要目标：一是国民经济保持较快发展，经济结构调整取得明显进展，经济增长质量和效益显著提高，为2010年国内生产总值比2000年翻一番奠定坚实基础。二是国有企业建立现代企业制度取得重大进展，社会保障制度比较健全，完善社会主义市场经济体制迈出实质性步伐，在更大范围内和更深程度上参与国际合作与竞争。三是拓宽就业渠道，城镇居民收入持续增加，物质文化生活有较大改善，生态建设和环境保护得到加强。四是科技教育加快发展，国民素质进一步提高，精神文明和民主发展建设取得明显进展。

    “十五”期间，中国正式加入世界贸易组织，这是经济全球化的重要里程碑，为中国进一步融入世界经济体系、深化改革开放提供了难得的机遇；国家启动西部大开发战略；国民生产总值年均增长率达9.5%左右。我国工业化、城镇化、市场化、国际化步伐明显加快，经济总量跃升至世界第四位。

11.“十一五”规划（2006—2010）

    从“十一五”规划起，国家将五年计划改为五年规划，更加准确地体现了宏观性、战略性、政策性。在“十五”计划中期评估实践基础上，从“十一五”规划起，国家开始对中长期规划进行评估也形成了制度化，中期评估成为规范程序。

    2005年10月22日，国务院发布《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》。同年，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》），国务院根据中央《建议》的精神，深入研究和编制“十一五”规划《纲要（草案）》。2006年3月5日，国务院总理在第十届全国人大第四次会议上作了《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）》的说明，十届全国人大四次会议批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。

    “十一五”期间，围绕以下五个方面内容开展工作：一是加强和改善宏观调控，促进经济平稳较快发展。二是大力推进经济结构调整，提高经济增长的质量和效益。三是深化改革开放，增强经济社会发展内在活力。四是加快发展社会事业，切实保障和改善民生。五是制定和实施国家中长期教育改革和发展规划纲要。

    从“十一五”规划的完成情况看，经济增长目标提前完成，“十一五”期间，国内生产总值年均增长7.5%，按2005年价格计算，2009年GDP 达到27.6万亿元，超过2010年规划预期目标的26.3万亿元；2009年人均GDP是2000年的2.3倍，提前实现了人均GDP翻两番的目标。经济结构不断优化，2009年城市化率接近规划预期目标47%，城镇新增人口近6000万人，农村总人口减少3256万人。

    2006年1月，全面取消农业税；2008年8月举办北京奥运会；2010年举办上海世博会。虽然我国在“十一五”期间，受到2008年国际金融危机的冲击，但我国经济总量实现“两连超”（先后超过德国和日本），跃升至世界第二位。

12. “十二五”规划（2011—2015）

    2010年2月，中共中央成立《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）起草小组。起草小组集中学习有关材料，组成专题调研组分赴各地调研，在此基础上起草送审提纲；根据中央领导对送审提纲的指示和各方面的意见集中写作，形成《建议》征求意见稿，广泛听取意见后修改、充实、完善，形成《建议》讨论稿，于2010年10月召开的中共十七届五中全会中被审议通过。与此同时，国家发改委同步起草《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要（草案）》（以下简称《纲要（草案）》）；在广泛听取、集中、吸收各方面意见的基础上，形成《纲要（草案）》送审稿，后经国务院常务会议和国务院全体会议审议，提交中央政治局常委会和中央政治局会议审定，最终形成《纲要》正式文本。2011年3月，第十一届全国人民代表大会第四次会议审议并正式批准《纲要》，向全社会正式公布。

    “十二五”规划提出未来五年经济社会发展的主要目标：一是经济平稳较快发展。二是经济结构战略性调整取得重大进展。三是城乡居民收入普遍较快增加。四是社会建设明显加强。五是改革开放不断深化。

    “十二五”规划以科学发展为主题，突出民生和发展内涵。“十二五”时期，党的十八大胜利召开，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，2012年11月，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局，2013年11月，党的十八大三中全会作出了全面深化改革的重大决定，2014年12月，中央经济工作会议提出，实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设“三大战略”。“十二五”时期，我国综合国力和国际影响力大幅提升，国内生产总值年均增长近8%，经济总量稳居世界第二。

13.“十三五”规划（2016—2020）

    2015年初至2015年10月，为《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）起草阶段。《建议》的起草工作是由中央财经领导小组牵头，全国人大、政协、国务院相关部门负责人以及一些地方官员和学者共同参与的。建议稿在经过征求意见和会议审议后，于2015年10月召开的十八届五中全会审议通过，并正式对外公布。在党中央编制《建议》的同时，国家发改委同步编制《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年计划纲要》（以下简称《纲要》）框架。在《建议》正式公布之后，形成“十三五”规划《纲要（草案）》编制的初稿。最后，在经过公众建言献策、衔接论证和征求意见环节后，《纲要》于2016年3月召开的全国人大十二届四次会议审议通过。

    《纲要》紧紧围绕全面建成小康社会奋斗目标，针对发展不平衡、不协调、不可持续等突出问题，强调要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，明确了今后五年经济社会发展的主要目标任务，提出了一系列支撑发展的重大政策、重大工程和重大项目，突出了以下六个方面：一是保持经济中高速增长，推动产业迈向中高端水平。二是强化创新引领作用，为发展注入强大动力。三是推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展。四是推动形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境。五是深化改革开放，构建发展新体制。六是持续增进民生福祉，使全体人民共享发展成果。

    “十三五”时期，面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国经济保持了中高速增长。经济结构不断优化，消费、投资、净出口三大需求和三次产业发展逐步趋于协调，现代化基础设施建设快速推进，制造业加快由中低端向中高端升级，战略性新兴产业日益壮大，数字经济等新经济蓬勃发展，科技进步对经济增长的贡献率稳定提升。2016年-2020年，我国经济总量接近100万亿元大关，人均GDP突破1万美元，研发经费投入总量居世界第二。

14.“十四五”规划（2021—2025）

    2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议。

    “十四五”规划主要目标是经济发展取得新成效；改革开放迈出新步伐；社会文明程度得到新提高；生态文明建设实现新进步；民生福祉达到新水平；国家治理效能得到新提升。“十四五”规划和2035年远景目标纲要确定了102项具有战略性、基础性、引领性的重大工程项目，是“十四五”规划《纲要》的重要内容，也是推动“十四五”规划实施的重要抓手。

    2025年是“十四五”规划的收官之年。2023年底，“十四五”规划《纲要》实施中期评估报告显示，“十四五”规划《纲要》实现了进度过半、任务过半。“十四五”前半程极不寻常、极不平凡。面对复杂严峻的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民，迎难而上、砥砺前行，牢牢把握高质量发展这个首要任务，坚持稳中求进工作总基调，统筹国内国际两个大局，统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全，有效应对一些国家不断升级的遏制打压、新冠疫情严重冲击、国际地缘政治冲突等各种不确定难预料因素，保持了经济社会大局稳定，新发展理念引领发展迈上新台阶，构建新发展格局迈出重要步伐，推动高质量发展取得新突破，国内生产总值（GDP）跨过120万亿元台阶，人均GDP达到世界平均水平，实现了全面建设社会主义现代化国家新征程的良好开局。

    在经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障五方面的20项主要指标中，16项基本符合或快于预期。中期评估报告显示，从重大工程项目看，102项重大工程项目中，96项进展符合预期，6项基本符合预期。

    2023年12月26日，受国务院委托，国家发展改革委主任郑栅洁向十四届全国人大常委会第七次会议作《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》实施中期评估报告（以下简称“中期评估报告”），郑栅洁说，总体上看，两年多来，《纲要》实施实现了“时间过半、任务过半”，为全面完成“十四五”规划目标任务、实现全面建设社会主义现代化国家良好开局奠定了坚实基础。同时，“十四五”以来，国内外发展环境发生重大深刻变化，给全面完成《纲要》目标任务带来困难和挑战，包括关键核心技术“卡脖子”影响凸显；扩大居民消费长效机制不健全；重点领域改革还有不少硬骨头；污染物和碳排放总量仍居高位；公共服务供给不足和资源部分错配并存；部分重点领域风险隐患仍然较多等。

    中期评估报告明确，对滞后于进度的4项指标（单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、地级及以上城市空气质量优良天数比率、每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数），要优化调整政策，加大攻坚力度，尽最大努力推动完成规划目标。围绕推动《纲要》目标落实，中期评估报告提出了一系列举措，包括：着力扩大国内需求，确保经济加速恢复和保持稳定增长；着力打好关键核心技术攻坚战，加快推进高水平科技自立自强；着力推进新型工业化，加快建设现代化产业体系；着力深化市场化改革和制度型开放，有效增强发展的动力和活力；着力推进区域协调和城乡融合发展，拓展高质量发展新空间；着力加强污染治理和碳排放管控，巩固拓展生态环境质量向好势头；着力推进公共服务扩面提质，进一步兜牢基本民生底线；着力筑牢国家经济金融安全屏障，防范化解重点领域风险。